万亿新增地方债 分配规则获明确 四因素影响额度大小

　　陈益刊

　　地方政府融资的唯一渠道是发行新增地方政府债券，而这一额度总盘子由中央确定，地方获得额度的多少影响着其经济社会发展，而中央如何进行分配则备受关注。

　　财政部网站于近日首次公布万亿新增地方债务额度分配规则，即考虑各地区债务风险、财力状况等因素，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况来确定额度。财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排。反之则少安排。

　　研究债务额度分配的上海财经大学副教授郑春荣告诉第一财经，这标志着我国地方政府债务管理已趋精细化、科学化和常态化。下一步，省级政府需要明确省以下政府的债务额度分配方法，并探索债务额度的高效使用，避免资金闲置。

　　财力等四因素决定额度

　　上述新增地方债务额度分配规则，首次出现于财政部网站近日公布的《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（下称《办法》）中。

　　为控制地方政府债务风险，中央对地方采取债务限额管理。根据今年中央预算报告，今年地方政府拥有新增地方政府债券限额（下称“新增限额”）为1.63万亿元，2017年末地方政府债务限额约为18.82万亿元。

　　目前，31个省级政府和5个计划单列市拥有发行政府债券的权限。这36个地方政府将如何“瓜分”这1.63万亿元的新增限额？

　　根据《办法》，新增限额分配选取了影响政府债务规模的客观因素。根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。

　　“债务限额的分配通过公式来进行，各客观因素数据取材于统计年鉴、地方财政预决算及相关部门提供的资料，管理更加客观公平。”郑春荣称。

　　《办法》称，新增限额分配应体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。

　　郑春荣告诉第一财经，新增限额的分配体现在四个方面，一是以重大项目支出为依据，充分考虑各地的融资需求，不是财政实力强的地区就应该多借钱，而是要结合投资需求安排债务额度；二是以各地财力和债务风险为依据，充分考虑了各地的融资能力，防止地方好高骛远；三是以管理绩效为导向，对于债务管理能力强、管理效果高的地区予以调增举债规模的奖励；四是满足一定的个性化需求，允许地方政府根据实际情况需求，适当申请一些额度。

　　为合理反映各地区公益性项目建设融资需求，《办法》规定，各地区的新增限额不应超过本地区申请额。

　　省级以下分配原则待明确

　　郑春荣表示，《办法》是财政部对各省份和计划单列市的债务额度分配办法，对于各省份和计划单列市来讲，接下来需要制订省以下政府的债务额度分配方法，层层下达债务额度分配办法。

　　《办法》也称，省级财政部门可以参照本办法，综合考虑本地区各级政府融资需求、财政实力、项目管理、风险防控等情况，制定本地区新增限额分配管理的具体规定，报财政部备案。

　　第一财经记者了解到，目前各省级政府多数将新增债券额度转贷给下属市县。

　　比如，财政部核定上海2016年新增债务限额为500亿元。考虑到区县承担的市级重大项目建设任务较重、对资金需求较大，上海市将新增债券额度的500亿元全部转贷区县，主要用于支持旧区改造等保障性安居工程建设、普通公路建设等重大公益性项目支出，优先保障在建公益性项目后续融资。

　　郑春荣认为，目前地方新增举债的额度有了清晰的公式进行计算，这已基本确定了未来的举债规模。地方政府可以结合财政库款的预测、投资项目的资金需求，把握好举债的时机、债券的期限结构，以实现资金成本的最小化。

　　财政部门不断细化债务管理各项管理制度，使地方政府债务管理日趋有序，基层政府对举债规模、结构和资金投向的预期也更加明朗和理性。

　　郑春荣告诉第一财经记者，从国外的实践来看，合理规范的地方政府债务管理办法，有利于建立债券市场的硬约束，提高债券投资者对地方政府债券的投资信心，有利于进一步降低地方政府债券的融资成本。