中国版市政债雏形初显 强调项目收益 与融资自求平衡

　　陈益刊

　　随着地方政府专项债券两大细分品种——土地储备专项债券和收费公路专项债券的推出，中国版的地方政府市政项目“收益债”（下称“市政债”）雏形初显。

　　8月2日，财政部网站公布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（下称《通知》），旨在控制地方政府债务限额这一前提下，按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，发展实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种，从而立足国情打造中国版的地方政府市政债。

　　多位接受第一财经采访的专家认为，与美国等国家相比，我国的市政债有明显特点，比如地方政府发债规模受中央限制，发债主体只能是31个省级政府和5个计划单列市。不过强调项目收益与融资自求平衡，发债走市场化道路，有利于控制风险，是我国地方政府债券发展的重大突破，也是前期试点基础上对中国版市政债的全面推广。

　　市政债雏形初显

　　经过二十余年摸索，中国正在打造符合国情的市政债。2014年修订的新预算法和公布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（下称“43号文”）构建了地方政府举债融资机制的法律制度框架，彻底剥离融资平台公司的政府融资职能，地方政府融资唯一合法途径是发行地方政府债券。

　　43号文和随后的文件将地方政府债券划分为一般债券和专项债券。即对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理。对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。

　　相比于没有收益支撑的一般债券，拥有一定收益的专项债券发展空间更大，为根治地方政府违法违规融资担保行为并满足地方融资饥渴，财政部加大“开前门”力度，试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，近期已推出土地储备专项债券和收费公路专项债券两个细分品种，分别满足地方政府在土地储备和收费公路建设方面的筹资需求，从而规范地方政府举债行为，中国版的地方政府市政债雏形初显。

　　中财-鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉第一财经记者，财政部试点的土地储备和收费公路的专项债券，具有明显的市政债特色。比如债券与特定的项目资产、收益相对应，用项目收益来偿还本息，债券资金具有专款专用性质，实行不同类型的债券资金“封闭”运行，隔离风险。强调项目收益与融资自求平衡，走市场化道路，控制风险。这种试点是我国地方政府债券发展的重要突破。

　　限制债务规模与发债权力

　　上述《通知》反映了官方对中国版地方政府市政债构想和要求。

　　中国版的地方政府市政债是地方政府专项债券，上海财经大学教授郑春荣认为，市政债规模必须控制在中央下达的专项债务限额内，且债券由省一级地方政府代发，是中国版市政债的两大特点。

　　为了控制债务规模，给地方举债设立“天花板”，2015年起中央对地方政府实行债务限额管理，地方政府举债额度不得突破限额。

　　财政部有关负责人表示，严格执行法定限额管理，各地试点分类发行项目收益专项债券的规模，应当在国务院批准的本地区专项债务限额内统筹安排，包括当年新增专项债务限额、上年末专项债务余额低于限额的部分。

　　财政部数据显示，2016年末全国地方债余额15.32万亿元，控制在年度地方债限额17.19万亿元以内。2017年地方债限额约为18.82万亿元，其中一般债务余额限额约11.55万亿元，地方政府专项债务余额限额7.27万亿元。

　　新预算法规定，发债权力仅限于31个省(区、市)和5个计划单列市，因此《通知》明确，项目收益专项债券由省级政府发行。

　　除了上述行政约束外，中国版市政债最大特点是坚持市场化改革方向，即加强市场对地方发行市政债的约束，这体现在市政债项目设立、发行、信息披露、偿债责任等方面。