腾讯财经从消息人士处获悉，高层正在低调推动国家开发银行（以下简称“国开行”）从商业性银行回归政策性银行。

学界认为，一个完整的金融体系必须包括商业性金融机构和政策性金融机构，缺一不可。后者资金由国家补贴，承担投资周期长、回报低，却关乎社会民生的大型基建项目。然而，自从国开行于2008年转型为商业银行后，中国政策性金融机构缺位，导致商业银行大量承担此类“赔本”业务，既背离了存款人的利益，又暗生寻租空间。

腾讯财经获悉，国开行内部对此番“回归”的态度颇为积极。由于网点少、业务规模小，国开行的竞争力一直不如其他商业银行；而一旦回归政策性银行，国开行将获得国家更多“照顾”。

“先做后说” 高层低调推动国开行回归

消息人士向腾讯财经透露，高层对国开行回归“政策性银行”已达成共识。在业务上，国开行将体现国家政策意图和战略，民生保障和保证“稳增长”双管齐下；在内部运作上，国开行将遵循商业化原则，即严格做好风险控制，流动性、安全性、盈利性经营管理等。

不过，目前高层及国开行仍未有对外宣布“回归”的迹象。其中一个重要原因是，最高层希望此事尽量保持低调，“先做后说”。

尽管如此，消息人士透露，近期国开行获批成立住宅金融事业部，正是回归的一个重要体现。

对于这则消息，腾讯财经8月4日下午向国开行官方求证，但截至记者发稿，国开行仍然未予置评。

然而，国开行一名内部人士向腾讯财经透露，国开行早于2013年制定“三步走战略”，稳步还原其政府职能。不过，有关“三步走战略”的具体细节，国开行上下始终三缄其口，业内人士也少有耳闻。此概念也仅在央行主管的杂志《中国金融》中提及过一次。

政策性银行缺失引发金融业混乱

“一个完整的金融体系，除了包含商业性金融机构，还应有政策性金融体系作为补充”，一名业内人士对腾讯财经分析。

作为政策性银行，其最重要的使命就是“增强国力、改善民生”，以服务国家战略为目标。因此，国开行必须承担大量投资周期长、投资回报率低，却对社会民生有重大意义的项目，比如棚户区改造等，而这些项目通常都是商业银行不感兴趣的。

然而，国开行自2008年起，启动商业化转型。自此，中国仅剩中国农业发展银行、中国进出口银行两家政策性银行。由于政策性银行缺位，大量民生建设工程的担子落在了商业银行，尤其是五大行的肩上——“商业银行政策化”的情况出现了。

复旦大学经济学院副院长孙立坚对腾讯财经分析，这种现象背离了商业银行的股东及存款人的利益。由于此类民生项目大多“微利”，甚至“赔本”，因此商业银行如果承担过多此类项目，无疑是在牺牲自己的商业利益，同时背离了股东及存款人的利益。

中投公司副总经理谢平则在2013年举办的“金融街论坛”上公开批评，“商业银行政策化”“政策银行商业化”将滋生套利行为。

谢平表示，由于棚户区改造等民生项目，享受税收扶持等来自国家的优惠待遇。因此，一旦“政”“商”两种业务混合经营，对于企业和地方政府而言，可获便宜的资金；对于商业银行而言，可将财政扶持的资金，用于自身商业化的业务上；对政策性银行而言，如果亏了，就算在政策性业务头上，如果赚了，就算在商业性业务上。

此外，国务院发展研究中心专家魏加宁也曾撰文指出，“地方政府融资平台”是国开行未转型为商业银行之前展开的贷款。国开行当时这样做，没有太大风险，因为它拿国家信用做担保，到金融市场融资发债，筹措金融期限一般比较长、成本比较低。它贷给地方融资平台的贷款期限较长、利率较低，所以风险不大。然而，当国开行转型商业银行，政策性银行缺失后，商业银行也都冲到这个市场来。结果导致“要么是商业银行短存长贷，要么是地方融资平台短借长投，风险就出来了”。

国开行的“回归”诉求

业内人士透露，国开行对回归政策性银行的态度也颇为积极。“国开行作为商业银行，竞争不过其他商业银行”，该人士对腾讯财经表示。

据国开行2013年年报显示，截至2013年末，国开行总资产达8.2万亿元，不良贷款率为0.48%，资本充足率为11.28%（低于银监会对大型银行资本充足率达11.5%的要求），净利润为799亿元。

复旦大学经济学院副院长孙立坚认为，一方面是国开行目前的业务领域仍然偏向政策性业务领域，因此资产回报率要比其他商业银行低；另一方面，仅有不到60个分支机构的国开行，相比起五大行动辄过万的网点显得过于“势单力薄”，必然导致业务量小，融资成本高。

然而，一旦回归政策性银行，国开行便可以受到特殊照顾。“只要它有需要，央行就可以对其提供‘再贷款’，这是其他商业银行都无福消受的”。